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2013年11月26日15:34 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

激活15億畝農(nóng)村土地

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)在土地制度改革上的魄力，首先體現(xiàn)在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

根據(jù)我國(guó)的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國(guó)土地分為農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地，其中農(nóng)村集體土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指宅基地。

根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年) 》，到2010年全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬(wàn)公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬(wàn)公頃。據(jù)專(zhuān)家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類(lèi)。由此可估算出，2010年我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬(wàn)公頃，即2.46億畝。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，但過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一直無(wú)法上市交易，不能與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)利，屢屢造成征地矛盾，引發(fā)了一系列的拆遷沖突，而且造成了高地價(jià)、高房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)合作社研究院副院長(zhǎng)唐敏表示，正因?yàn)槿绱耍邔萌腥珪?huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”

嚴(yán)躍進(jìn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，相比于十七屆三中全會(huì)的提法，十八屆三中全會(huì)將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一思路進(jìn)一步深化，一是去掉了“逐步”兩個(gè)字，二是明確提出了“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，比之前籠統(tǒng)的提法“與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”更加具體、更有針對(duì)性。

在嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將改變過(guò)去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地市場(chǎng)格局。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有土地承擔(dān)了城市建設(shè)用地的供應(yīng)等功能，但面臨數(shù)量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線(xiàn)；而農(nóng)村集體用地則面臨著僵硬、未盤(pán)活的狀態(tài)。盤(pán)活農(nóng)村集體用地、彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地不足并形成統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，已是時(shí)代所趨，這將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的繼續(xù)深化步伐。同時(shí)，在不改變耕地?cái)?shù)量等前提下，土地資源的利用程度將提高，并能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。此外，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是極大的利好消息。

鄭風(fēng)田告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，目前在農(nóng)民的整體收入中，來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量財(cái)產(chǎn)其實(shí)是不相適應(yīng)的。全國(guó)2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這個(gè)巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，還沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，就足以對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的沖擊。

國(guó)土部公報(bào)顯示，2012年我國(guó)住宅用地供應(yīng)量為11.08萬(wàn)公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就足以滿(mǎn)足房地產(chǎn)住宅用地30年的供應(yīng)。

據(jù)國(guó)土部公布，2012年全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為32.28萬(wàn)公頃和2.69萬(wàn)億元，每畝的價(jià)格約為56萬(wàn)元，據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)130多萬(wàn)億元。

鄭風(fēng)田表示，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想象力。

此外，《決定》對(duì)于宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革任務(wù)，即保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天，安徽省下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提出了“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”。對(duì)此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設(shè)用地的供應(yīng)面積，比如通過(guò)宅基地騰退，將多余出來(lái)的宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

此外，據(jù)新華社報(bào)道，截至2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。以此計(jì)算，截至2011年上半年全國(guó)承包耕地面積為12.77億畝。據(jù)鄭風(fēng)田介紹，目前國(guó)內(nèi)部分試點(diǎn)地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價(jià)格并不算高。照此計(jì)算，即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地，僅農(nóng)民承包的耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬(wàn)億元的資金。

農(nóng)地入市，農(nóng)民、政府權(quán)益如何分配

不過(guò)，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)這一改革任務(wù)，有專(zhuān)家表達(dá)了自己的擔(dān)憂(yōu)。嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，最大的難點(diǎn)在于，這將打破地方政府壟斷土地交易收益的現(xiàn)狀。

據(jù)記者了解，十七屆三中全會(huì)以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)在部分地方已經(jīng)轟轟烈烈展開(kāi)，如河北、安徽等地均表現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易方面，各地鮮見(jiàn)試點(diǎn)。專(zhuān)家表示，這或許和地方政府的“土地財(cái)政”有很大的關(guān)系。

近年來(lái)，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的征地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要上市交易，必須由地方政府先征收為國(guó)有土地后才能交易，地方政府從農(nóng)民集體手中低價(jià)買(mǎi)地，轉(zhuǎn)手再高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，賺得了巨大的價(jià)差。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土部公布的信息顯示，最近幾年，我國(guó)每年的土地成交額都在兩三萬(wàn)億元。鄭風(fēng)田表示，從最近10年來(lái)看，地方政府所賺取的土地差價(jià)超過(guò)10萬(wàn)億元。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，如果現(xiàn)在一下子放開(kāi)市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，地方政府能愿意嗎？畢竟地方政府普遍都面臨財(cái)政短缺與地方債高懸的問(wèn)題，有些地方政府甚至依靠賣(mài)地過(guò)日子。

湖北省隨州市的一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，目前自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，僅僅能維持基本開(kāi)支，財(cái)政資金時(shí)刻都捉襟見(jiàn)肘。現(xiàn)在老百姓要求鎮(zhèn)上多安裝一些路燈，這個(gè)錢(qián)財(cái)政資金還不一定拿得出來(lái)，必須從別的地方省出來(lái)，政府不得不依靠賣(mài)地過(guò)日子。

鄭風(fēng)田表示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是未來(lái)的必然趨勢(shì)，但前提是明確權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵占。

仝志輝認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，應(yīng)該保證政府的收益。假如，過(guò)去政府從農(nóng)民手中征地是一畝10萬(wàn)元，轉(zhuǎn)手賣(mài)給開(kāi)發(fā)商100萬(wàn)元（目前全國(guó)平均地價(jià)在100萬(wàn)元左右/畝），政府賺了90萬(wàn)元。今后如果實(shí)現(xiàn)自由入市，農(nóng)民一塊地同樣賣(mài)了100萬(wàn)元，但要讓政府通過(guò)稅收等形式獲得相應(yīng)的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

值得關(guān)注的是，《決定》中，并沒(méi)有提及此前在上海、重慶試點(diǎn)的“房產(chǎn)稅”，而是提出“加快房地產(chǎn)稅立法”。分析人士稱(chēng)，不排除中央通過(guò)改革稅制來(lái)重新分配利益關(guān)系。

目前已有一些地方正在探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，如安徽在11月12日提出，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，但尚無(wú)具體執(zhí)行思路。

唐敏建議，應(yīng)由政府來(lái)搭建交易平臺(tái)，農(nóng)民或集體掛牌交易對(duì)象。但由于土地情況比較復(fù)雜，是特殊商品，如土地的面積、區(qū)域、肥力等情況，農(nóng)民不好把握，這就需要符合國(guó)家法律規(guī)定的中介結(jié)構(gòu)進(jìn)行鑒定。同時(shí)還應(yīng)注意規(guī)避農(nóng)村集體組織的基層腐敗，一方面制定的土地交易規(guī)則要科學(xué)，信息要公開(kāi)；另一方面要有監(jiān)督系統(tǒng)，保證每一環(huán)節(jié)都是公平透明的。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，明確思路之后，當(dāng)務(wù)之急是配套工作。首先，必須要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，要強(qiáng)化土地用途管制，集體建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范運(yùn)行。此外，還必須完善稅收制度。

清華大學(xué)教授蔡繼明對(duì)媒體表示，土地制度的改革是從上到下，從憲法到一般性行政法規(guī)的系統(tǒng)改革。他舉例認(rèn)為，應(yīng)取消國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房的規(guī)定。這一規(guī)定既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道，也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會(huì)融合。

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