官方微博 首頁(yè) > 時(shí)政·社會(huì) > 時(shí)政·社會(huì)

2014年02月21日09:15 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

城管部門(mén)的管理事項(xiàng)有兩三百項(xiàng)。圖為2月13日，合肥市瑤海區(qū)城管局志愿者在火車(chē)站廣場(chǎng)幫助旅客運(yùn)送行李。新華社記者 劉軍喜攝

城管是行政管理體制改革的探索者，也是改革代價(jià)的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能消除執(zhí)法窘境

日均出動(dòng)執(zhí)法力量3300多人次、查處各類(lèi)影響市容環(huán)境秩序的違法行為3671起……2014年春節(jié)期間，北京萬(wàn)余名城管職工堅(jiān)守崗位，確保首都度過(guò)了一個(gè)整潔有序、歡樂(lè)祥和的春節(jié)。

與北京一樣，在全國(guó)各大城市的管理中，城管隊(duì)伍發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，城管引發(fā)的矛盾卻此起彼伏，從未間斷，僅2013年夏天就有不少事件引起了廣泛關(guān)注和討論：5月底，延安城管在執(zhí)法中毆打一名青年，一名城管人員甚至跳起來(lái)踩踏青年頭部；7月17日，湖南瓜農(nóng)鄧正加在與城管沖突中死亡；7月25日，北大畢業(yè)生小夏因用手機(jī)拍攝南京市南湖街道城管拆違，被強(qiáng)行拖上城管執(zhí)法車(chē)……

一邊是不可或缺，一邊是形象堪憂(yōu)，城管正站在一個(gè)尷尬的位置上。黨的十八屆三中全會(huì)提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”可謂正當(dāng)其時(shí)。專(zhuān)家表示，這體現(xiàn)了中央正視城管執(zhí)法問(wèn)題、推動(dòng)解決城管執(zhí)法問(wèn)題，在更深層次和更廣領(lǐng)域深化城管執(zhí)法體制改革的堅(jiān)定決心。

亂局：城管是改革代價(jià)的承擔(dān)者

“城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)和開(kāi)展綜合行政執(zhí)法工作目前所面臨的種種理論困惑和實(shí)踐難題，本質(zhì)上都是社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的障礙，是相對(duì)集中行政處罰權(quán)和開(kāi)展綜合行政執(zhí)法之后遇到的困難。”中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)王敬波說(shuō)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)非常重視城市建設(shè)，卻相對(duì)忽視了城市管理。在城管隊(duì)伍設(shè)置之前，城市管理實(shí)行分散執(zhí)法，一個(gè)流動(dòng)攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門(mén)陸續(xù)甚至同時(shí)執(zhí)法，呈現(xiàn)出“七個(gè)大蓋帽管不住一頂小草帽”的現(xiàn)象。

1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專(zhuān)門(mén)做出“相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)”的規(guī)定。1997年5月，北京市宣武區(qū)率先成立城管部門(mén)，集中行使街頭執(zhí)法權(quán)。后來(lái)，隨著試點(diǎn)的成熟，城管部門(mén)在全國(guó)各地普及開(kāi)來(lái)。

城管將原屬多個(gè)機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)統(tǒng)一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價(jià)的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長(zhǎng)張?jiān)耪f(shuō)：“我國(guó)公共管理、公共服務(wù)長(zhǎng)期不到位，社會(huì)保障還存在很多問(wèn)題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個(gè)人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現(xiàn)在城管執(zhí)法環(huán)節(jié)。”

張?jiān)耪f(shuō)，近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量外來(lái)務(wù)工人員涌入城市。一些人用鄉(xiāng)村的思維方式和生活方式去適應(yīng)城市生活，必然產(chǎn)生各種問(wèn)題，無(wú)照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區(qū)、生活配套設(shè)施特別是商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置缺失，市民生活需求得不到滿(mǎn)足，也為小攤小販的大量出現(xiàn)提供了生存空間。當(dāng)城管要取締他們的謀生方式時(shí)，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。

“這些沖突并非因城管而起，城管只是因?yàn)樘幵诔鞘泄芾碜钋把囟闪吮毁|(zhì)疑的對(duì)象。”張?jiān)耪f(shuō)。

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍也在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“同樣的問(wèn)題，誰(shuí)去處理都不會(huì)有好結(jié)果，無(wú)非是城管倒霉，這些事都由他們?nèi)プ隽T了。”

困局：人少事多，增編幾無(wú)可能

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川研究發(fā)現(xiàn)，城管部門(mén)一般管理12至14個(gè)領(lǐng)域，涉及管理事項(xiàng)共有200多項(xiàng)，最多的城市達(dá)300多項(xiàng)，而且許多地方政府對(duì)城管部門(mén)尤其依賴(lài)，疑難問(wèn)題都交給城管部門(mén)處理。記者注意到，在很多城市對(duì)城管職責(zé)的規(guī)定中，幾乎都會(huì)寫(xiě)上“承辦市政府交辦的其他事項(xiàng)”，這也給地方政府隨意使用城管隊(duì)伍提供了依據(jù)。

以北京為例，官方數(shù)據(jù)顯示，北京城管履行12個(gè)方面363項(xiàng)處罰權(quán)；日常執(zhí)法中，需要協(xié)調(diào)53個(gè)單位，配合14個(gè)部門(mén)；每年承擔(dān)約2800場(chǎng)次重大活動(dòng)的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護(hù)工作，處理約130萬(wàn)件網(wǎng)格件、熱線(xiàn)件；市長(zhǎng)熱線(xiàn)反映的問(wèn)題，近一半轉(zhuǎn)交城管來(lái)處理……此外，2008年北京奧運(yùn)會(huì)之前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京當(dāng)時(shí)約有30萬(wàn)流動(dòng)攤販。北京市城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，近幾年長(zhǎng)居北京的小販可能遠(yuǎn)多于此數(shù)，這也是城市管理中的一大難題。

與如此繁雜的職責(zé)和2000多萬(wàn)常住人口相對(duì)應(yīng)的是，北京城管僅有正式執(zhí)法人員6500多名，另聘有輔助執(zhí)法人員(俗稱(chēng)“臨時(shí)工”)7300多人，比在編執(zhí)法人員還多。

“北京城管編制按常住人口的萬(wàn)分之三點(diǎn)五核定，在中央要求地方編制只減不增的大背景下，增加城管編制幾乎不可能。”上述北京市城管局負(fù)責(zé)人說(shuō)，“人員不足的問(wèn)題我們主要通過(guò)科技手段來(lái)解決。”

2012年9月，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)一期工程投入使用。該平臺(tái)整合了公安局、交管局的1.7萬(wàn)多個(gè)監(jiān)控?cái)z像頭以及城管局自有的一些攝像頭，可覆蓋全市，實(shí)現(xiàn)全天候監(jiān)控，節(jié)省了大量的人力物力。過(guò)去，在重要地段需要城管24小時(shí)盯守，一個(gè)地點(diǎn)需要十幾人輪班；而現(xiàn)在，一到兩個(gè)攝像頭就能起到更好的威懾效果。在北京夜間施工擾民舉報(bào)量排名前十的工地裝上攝像頭和噪音探頭后，舉報(bào)量直線(xiàn)下降。

目前，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)正在進(jìn)一步完善，其節(jié)省人力的優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。但即使如此，在大量臨時(shí)任務(wù)中，北京城管依然需要額外再聘用輔助執(zhí)法人員。

“北京城管面臨的問(wèn)題，其實(shí)也是全國(guó)城管面臨的問(wèn)題。”中國(guó)行政法學(xué)會(huì)城管執(zhí)法專(zhuān)委會(huì)副主任、秘書(shū)長(zhǎng)王連峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城管人員數(shù)量不足、素質(zhì)有待進(jìn)一步提高、長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)是全國(guó)城管的共性問(wèn)題，聘請(qǐng)輔助執(zhí)法人員也是全國(guó)城管充滿(mǎn)無(wú)奈的普遍做法。

變局：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，消除執(zhí)法窘境

莫于川認(rèn)為，城市管理本該是政府統(tǒng)籌的問(wèn)題，現(xiàn)在被簡(jiǎn)化成了城管的部門(mén)職責(zé)。如果城市規(guī)劃和建設(shè)本身就不科學(xué)、不合理，那么城管部門(mén)無(wú)論如何也做不好城市管理工作，狹義的部門(mén)管理觀(guān)必須回歸于科學(xué)的城市管理觀(guān)，樹(shù)立“大城管”觀(guān)念，城市管理應(yīng)當(dāng)作為政府職能進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

“除了體制不順、認(rèn)識(shí)滯后等問(wèn)題之外，城管執(zhí)法主要還面臨著法律依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足的困境。”莫于川說(shuō)，“現(xiàn)階段，城管部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中往往只能把為其他部門(mén)制定的法律法規(guī)借來(lái)用作執(zhí)法依據(jù)，雖然已有一些地方推出了有關(guān)城管的地方立法，但從全國(guó)范圍來(lái)看一直缺乏國(guó)家層面的城管專(zhuān)門(mén)立法。”

張?jiān)乓舱J(rèn)為，城市管理的最終依據(jù)是法律，城市管理活動(dòng)來(lái)源于法律授權(quán)，只有用法律的形式為城管賦權(quán)，才能真正避免城管被濫用，也才能消除城管“借法執(zhí)法”的尷尬。

王敬波建議，國(guó)務(wù)院可根據(jù)實(shí)際需要，以行政法規(guī)統(tǒng)一全國(guó)城市綜合管理執(zhí)法的基本制度。通過(guò)全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)立法，進(jìn)一步明確城市管理的內(nèi)涵和外延；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的主體、對(duì)象、原則和理念；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制，城管執(zhí)法人員的身份；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的職能范圍、手段、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機(jī)制；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的規(guī)范、責(zé)任追究等制度，消除長(zhǎng)期以來(lái)法律缺位的窘境。

王連峰指出：“行政執(zhí)法權(quán)只在地方進(jìn)行了相對(duì)集中。任何一個(gè)中央部委都不能完全管理和協(xié)調(diào)城管的問(wèn)題，誰(shuí)也不會(huì)專(zhuān)門(mén)去做城管立法研究，更不用說(shuō)將其納入立法規(guī)劃了。”他表示，如果國(guó)家指定或設(shè)立一個(gè)城管行業(yè)管理部門(mén)，很多問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。(本報(bào)記者 周洪雙)

鏈接

德國(guó)的行政執(zhí)法體制

德國(guó)行政處罰權(quán)主要由警察、秩序、稅務(wù)三個(gè)部門(mén)實(shí)施，但只有警察局和秩序局能上街執(zhí)法。秩序局相對(duì)集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商、環(huán)保等部門(mén)的行政處罰權(quán)，類(lèi)似于我國(guó)的城管部門(mén)。德國(guó)其他行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一作出行政處罰決定。

德國(guó)的行政決定原則上由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，無(wú)須交由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，但必須遵循嚴(yán)格的程序：使用強(qiáng)制手段前要給予警告，并在警告時(shí)給出期限，告誡當(dāng)事人如果期限屆滿(mǎn)仍不履行將采取強(qiáng)制手段；然后對(duì)使用何種強(qiáng)制手段予以明確；最后才具體實(shí)施所確定的強(qiáng)制手段。法院對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督，公民針對(duì)基本行政命令或者執(zhí)行措施都可以提起訴訟。

(周洪雙、王旋整理）

返回頂部文章來(lái)源： 光明日?qǐng)?bào)