人類(lèi)發(fā)展報(bào)告特稿:通過(guò)建立順應(yīng)民需的機(jī)構(gòu)來(lái)降低脆弱性
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脆弱性包含一個(gè)重要方面，那就是弱勢(shì)群體無(wú)法決定自己的命運(yùn)：相反，他們的命運(yùn)通常掌握在更強(qiáng)大的人手里，而這些人通常既不了解弱勢(shì)群體的情況，也不一定充分維護(hù)弱勢(shì)群體的利益。為了解決這一點(diǎn)，國(guó)家需要特別關(guān)注這些弱勢(shì)群體，并采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施保障他們的權(quán)益。這就首先需要貧困和邊緣群體在決策時(shí)充分表達(dá)自己的訴求，并且當(dāng)權(quán)益受到侵犯或遭到歧視時(shí)有機(jī)會(huì)求救。研究表明，女性在國(guó)家機(jī)構(gòu)比男性更容易遭到疏忽、下層貪污腐敗及騷擾。
如果要制定合適的政策降低脆弱性，僅僅找出產(chǎn)生脆弱性的技術(shù)原因是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。相反，必須首先找出產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)程是什么，并有很強(qiáng)烈的政治動(dòng)力和意愿來(lái)解決問(wèn)題。政治自由是實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵所在。Drèze 和Sen (1989) 在討論饑荒時(shí)期媒體在監(jiān)督政府方面發(fā)揮的作用時(shí)也提到這一點(diǎn)。直接表達(dá)訴求、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、以及工會(huì)和民間社會(huì)的壓力都會(huì)影響更廣泛社會(huì)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的政策制定和政治進(jìn)程，同時(shí)也有助于制定符合脆弱群體利益的政策。
有證據(jù)顯示，在以下情況下，國(guó)家機(jī)構(gòu)更樂(lè)于傾聽(tīng)貧困和弱勢(shì)群體的需求并且順應(yīng)民需：
• 公共管理部門(mén)能有效執(zhí)行各項(xiàng)政策，并且做到公正透明、兢兢業(yè)業(yè)以及順應(yīng)民需。此舉既能抵御官場(chǎng)腐敗和騷擾，也能積極運(yùn)用國(guó)家權(quán)力分配社會(huì)資源，為貧困群體帶來(lái)福音。有一些鼓舞人心的例子可以證明這一點(diǎn)，包括博茨瓦納和南非實(shí)行的公務(wù)員制度改革，通過(guò)對(duì)政府各部門(mén)進(jìn)行改革和合理化，提高服務(wù)質(zhì)量和辦事效率。
?? 建立扶貧式的法律制度，讓貧困群體受惠并捍衛(wèi)他們的權(quán)利。柬埔寨就曾根據(jù)自己的國(guó)情建立過(guò)類(lèi)似的法律制度，如建立仲裁委員會(huì)作為國(guó)家法定的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，而莫桑比克也執(zhí)行累進(jìn)土地法案，這有助于讓貧困群體獲得土地。
?? 中央和地方政府?dāng)y手確保為所有民眾提供公共服務(wù)，并盡量防止精英和優(yōu)勢(shì)群體占據(jù)或壟斷資源，目前各國(guó)都在以各種形式下放權(quán)力，以便滿(mǎn)足受排斥人群的訴求和維護(hù)他們的利益。例如，菲律賓一直試圖維護(hù)巴拉望土著居民的權(quán)益，并滿(mǎn)足他們?cè)谏仲Y源上提出的要求。1991年頒布的地方政府守則為土著居民提供了與政府溝通交流的機(jī)會(huì)，也有助于他們參與森林資源的管理。
?? 政府通過(guò)營(yíng)造一個(gè)有助于社會(huì)扶貧的氛圍、鼓勵(lì)貧困人口相互協(xié)作、以及提高貧困人口的政治能力，從而帶動(dòng)公眾支持扶貧。這種社會(huì)活動(dòng)政治行動(dòng)促使巴西執(zhí)政黨采取扶貧政策，并有助于在南非種族隔離時(shí)代過(guò)去之后制定政治領(lǐng)導(dǎo)議程。
?? 政治制度的建立兌現(xiàn)了法制承諾，讓處在政治進(jìn)程中的弱勢(shì)群體有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的政治訴求，并積極參與政治事務(wù)。玻利維亞向民主的和平過(guò)渡便是一個(gè)典型例證，在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的社會(huì)排斥之后，玻利維亞的大部分土著居民終于能參政議政。
然而，我們?cè)诮㈨槕?yīng)民需的機(jī)構(gòu)時(shí)還面臨多方面挑戰(zhàn)，如政治意志薄弱、公共機(jī)構(gòu)（如公務(wù)員制度和法院制度）能力和財(cái)力匱乏。通過(guò)采取公正透明的措施來(lái)提高政府智能的做法能有效揭露貪污腐敗，提高政府效率，比如印度頒布“知情權(quán)法案”。政府通過(guò)讓民眾參與制定財(cái)務(wù)預(yù)算以及代表更廣大群體等做法，為民眾帶來(lái)參政議政的機(jī)會(huì)，這也能夠?yàn)槿鮿?shì)群體帶來(lái)更多表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。
在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和金融危機(jī)中，政府往往采取削減社會(huì)開(kāi)支的緊縮政策，以緩解財(cái)政壓力。正這些措施通常會(huì)為本已飽受壓力的最脆弱群體帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)。而在經(jīng)濟(jì)明朗時(shí)期，經(jīng)濟(jì)上的繁榮為政府帶來(lái)了許多額外收入，而政府會(huì)用這筆收入抵消減稅造成的損失，而不是將其用于建立社會(huì)保障儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退，或投資培養(yǎng)政府機(jī)構(gòu)更廣泛的能力或培育政治體系的抗逆力。
僅僅實(shí)現(xiàn)充足的供應(yīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的：政府機(jī)構(gòu)本身需要具備應(yīng)對(duì)所有需求的能力，而不能僅滿(mǎn)足優(yōu)勢(shì)群體的需求。雖然政府機(jī)構(gòu)是一個(gè)國(guó)家歷史和政治的產(chǎn)物，但那些在各種社會(huì)背景下都能承擔(dān)職責(zé)并鼓勵(lì)民眾參與的政府機(jī)構(gòu)11更能代表群體多樣性、更容易實(shí)現(xiàn)權(quán)利的和平過(guò)渡、更能像司法機(jī)構(gòu)那樣維護(hù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性、以及通過(guò)建立完善的分權(quán)與制衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)文官治軍。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定期，這些特征十分重要，而出現(xiàn)金融危機(jī)時(shí)，這些特征在保障權(quán)利方面顯得更加重要。
然而，不管在什么社會(huì)采用哪種類(lèi)型的政府機(jī)構(gòu)，保護(hù)公民權(quán)利一直被視為一個(gè)國(guó)家的首要職能。而在一個(gè)日益全球化的世界，僅僅做到這一點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)槟硞€(gè)國(guó)家的公民可能還會(huì)遭受來(lái)自全球其他地區(qū)事件和行動(dòng)的威脅。在國(guó)內(nèi)建立一個(gè)順應(yīng)民需的政府機(jī)構(gòu)后，還需要從全球視角付出相同的努力予以支持和強(qiáng)化。
