避開(kāi)發(fā)展能力陷阱：中國(guó)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的啟示/全文
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張秀蘭 徐曉新 （北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院）
2016年1月15日
2000年，《聯(lián)合國(guó)千年宣言》確立了一個(gè)宏偉的以減貧為核心的千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals, MDGs）。15年來(lái)，世界各國(guó)在實(shí)現(xiàn)全球千年發(fā)展目標(biāo)上取得了顯著的成績(jī)。而作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)了大部分千年發(fā)展目標(biāo)。特別是在消除貧困和降低兒童死亡率等方面，中國(guó)為全球千年發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了非常巨大的貢獻(xiàn)，得到了國(guó)際社會(huì)的一致認(rèn)可。根據(jù)外交部的信息，在過(guò)去的15年時(shí)間里，中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)13項(xiàng)千年發(fā)展指標(biāo)，還為其他發(fā)展中國(guó)家提供了力所能及的幫助。我國(guó)落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)所取得的成績(jī)，首先得益于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，主要經(jīng)驗(yàn)有：抓根本，把發(fā)展當(dāng)作硬道理；講規(guī)劃，持續(xù)制定并實(shí)施中長(zhǎng)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)融入國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略；重落實(shí)，積極營(yíng)造支持發(fā)展的良好社會(huì)氛圍，鼓勵(lì)社會(huì)各界廣泛參與發(fā)展事業(yè)。 聯(lián)合國(guó)將于9月通過(guò)2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）。中國(guó)已經(jīng)正式宣布自己的立場(chǎng)，認(rèn)為“2015年后發(fā)展議程”是“千年發(fā)展目標(biāo)”的延續(xù)，并與中國(guó)下一階段的發(fā)展相一致。
中國(guó)在落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)上，走出了一條獨(dú)特的道路。中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及與世界發(fā)展中國(guó)家的分享，對(duì)2015年后全球可持續(xù)發(fā)展和其他發(fā)展中國(guó)家都有可借鑒之處。2015年2月9日，中共中央機(jī)關(guān)刊《求是》雜志社主辦的求是網(wǎng)轉(zhuǎn)載了《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》記者陳葉軍和張君榮采寫(xiě)的《千年發(fā)展目標(biāo)的中國(guó)貢獻(xiàn)》；這篇文章指出，全球減貧目標(biāo)約80%由中國(guó)貢獻(xiàn)；總結(jié)和推廣中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，積極倡導(dǎo)和參與國(guó)際發(fā)展合作，特別是南南合作（包括中非合作和中拉合作），可以使中國(guó)國(guó)際發(fā)展政策通過(guò)商談獲得在國(guó)際政策層面的話(huà)語(yǔ)合法性，擴(kuò)大中國(guó)在全球治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而影響全球發(fā)展議程。 中國(guó)發(fā)展研究領(lǐng)域的學(xué)者，開(kāi)始深入研究探討中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說(shuō)，過(guò)去35年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，使中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，中國(guó)對(duì)國(guó)際發(fā)展在政策和實(shí)踐上都產(chǎn)生了重要影響。首先，中國(guó)有很多發(fā)展的成功案例，世界上其他國(guó)家，無(wú)論是援助者還是受助者，都可以分享。其次，不斷強(qiáng)大的國(guó)力，使中國(guó)能夠加強(qiáng)其在發(fā)展合作中的參與力度。與此同時(shí)，世界也在關(guān)注著中國(guó)。
聯(lián)合國(guó)2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架設(shè)立了更多的目標(biāo)和指標(biāo) ，因此如何有效的動(dòng)員、協(xié)調(diào)和配置資源來(lái)有效落實(shí)2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是目前大家都關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題 。而中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，特別是中國(guó)有效推進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，也得到了全球的關(guān)注。2015年2月，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處發(fā)表了題為《中國(guó)、千年發(fā)展目標(biāo)和2015年后發(fā)展議程》的報(bào)告 ，報(bào)告探討了影響中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)諸多目標(biāo)的因素：快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加上漸進(jìn)式改革；一個(gè)積極主動(dòng)、以發(fā)展為導(dǎo)向的政府；以及中國(guó)的社會(huì)和人口環(huán)境等。在關(guān)于政府角色的討論中，文章列舉了中國(guó)政府扮演的四個(gè)主要角色，它們分別為：國(guó)家目標(biāo)的制定，使國(guó)家目標(biāo)與千年發(fā)展目標(biāo)相一致，積極調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)資源，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)項(xiàng)目的投入。這個(gè)報(bào)告提到了中國(guó)積極調(diào)動(dòng)資源的問(wèn)題，但是沒(méi)有更深入的討論。
發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包括各級(jí)政府、各職能部門(mén)、各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織、居于不同地區(qū)的千差萬(wàn)別的政策受益者，以及規(guī)模巨大的政策執(zhí)行者群體,如何建立起一個(gè)國(guó)家的發(fā)展政策體系,并使這一系統(tǒng)保持活力，使各主體發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，以便實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是一個(gè)充滿(mǎn)挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。從世界范圍看，一些國(guó)家在這方面成績(jī)顯著，一些國(guó)家則問(wèn)題甚多。
發(fā)展中國(guó)家的能力是一個(gè)引人關(guān)注的問(wèn)題。這是因?yàn)椋@些國(guó)家雖然出臺(tái)了多種發(fā)展計(jì)劃和措施，實(shí)踐表明，諸般努力往往落空，結(jié)果事與愿違。這一現(xiàn)象使它們國(guó)家能力不足的問(wèn)題凸顯。 對(duì)于發(fā)展中國(guó)家這一國(guó)家能力的困境，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教師安德魯斯(Andrews)等人在最近的研究中進(jìn)而明確將其稱(chēng)之為“能力陷阱”。他們注意到，很多發(fā)展中國(guó)家的改革和發(fā)展目標(biāo)存在簡(jiǎn)單照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的“同構(gòu)模仿”問(wèn)題，結(jié)果這些政策目標(biāo)由于脫離國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)際而往往不能實(shí)現(xiàn)。安德魯斯在這里涉及了國(guó)家能力缺乏的兩個(gè)表現(xiàn)：一是所制訂的改革和發(fā)展藍(lán)圖存在簡(jiǎn)單模仿、脫離國(guó)家實(shí)際的缺陷，二是沒(méi)有執(zhí)行力，即這些改革和發(fā)展藍(lán)圖無(wú)法落實(shí)到千變?nèi)f化且差異巨大的社會(huì)中。他們稱(chēng)這個(gè)現(xiàn)象為發(fā)展中國(guó)家的能力陷阱。
不過(guò)，中國(guó)是個(gè)例外。中國(guó)強(qiáng)國(guó)家能力最為世人矚目的是反貧困所取得的輝煌成績(jī)，被稱(chēng)為可以載入人類(lèi)史冊(cè)。中國(guó)何以避免墮入發(fā)展中國(guó)家的能力陷阱？其中有哪些經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)？本案例研究報(bào)告的重點(diǎn)是分析支持中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)或提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵因素，如千年發(fā)展目標(biāo)與中國(guó)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)獨(dú)特的口支援機(jī)制，以及再分配政策等。
本案例研究報(bào)告的研究方法主要包括：文獻(xiàn)和政策回顧，對(duì)政策制定者和研究者的訪(fǎng)談，與政府部門(mén)和國(guó)際組織的會(huì)議記錄，政府和研究者發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及各國(guó)際機(jī)構(gòu)的工作論文和政策說(shuō)明等。