周珂：第三方治理或成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)
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中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊（記者 魏博）近年來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)境污染治理非常重視，從《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、新《環(huán)境保護(hù)法》到最新出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，都強(qiáng)調(diào)了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理。如何用市場(chǎng)的力量來(lái)治污？市場(chǎng)手段和行政手段二者如何協(xié)調(diào)？記者采訪(fǎng)了中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周珂教授。
行政手段和市場(chǎng)機(jī)制，“二元”治污更有效
周珂教授指出，從宏觀(guān)方面來(lái)講，國(guó)家治理歷來(lái)都是綜合運(yùn)用兩種機(jī)制，既有命令控制、行政管理，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，這是當(dāng)今世界各國(guó)在治理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)時(shí)普遍采用的兩種基本方法。在環(huán)境保護(hù)早期，人們看待環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系時(shí)，存在普遍的共識(shí)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展多靠市場(chǎng)，環(huán)境保護(hù)多靠政府，這是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展天然存在著一種對(duì)立沖突，市場(chǎng)規(guī)律難以應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中去。因此在環(huán)境治理初期，各國(guó)強(qiáng)調(diào)行政管理更多一些，中國(guó)更是如此，更加強(qiáng)調(diào)命令控制和行政管理的作用。
上世紀(jì)70年代，中國(guó)政府建立了環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，1989年正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，直到2011年國(guó)家建立社會(huì)主義法律體系時(shí)，環(huán)保法仍屬行政法系列，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)以行政管理為主。然而，隨著經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，人們看到，單純使用行政管理的方式具有一定的局限性，效果并不好，尤其近年來(lái)霧霾、水污染等問(wèn)題頻發(fā)，難以得到有效治理。
周珂認(rèn)為，單純的行政管理行為，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境治理成本較高，效率較低，讓環(huán)境保護(hù)工作背上沉重包袱。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，西方國(guó)家越來(lái)越重視通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，例如，上世紀(jì)70年代，美國(guó)開(kāi)始研究“能源合同管理”，此后歐洲各國(guó)又有新能源、可再生能源綠色證書(shū)交易制度，排污權(quán)交易制度、以及第三方治理等，這些市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境治理發(fā)揮了重要作用。
“改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，我們也應(yīng)當(dāng)把中央關(guān)于深化改革的理念，貫徹到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中，近年來(lái)，政府開(kāi)始強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制。新《環(huán)保法》出臺(tái)之后，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)際上走向了‘二元制’這樣更健康的機(jī)制。《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等許多新出臺(tái)的規(guī)定中都強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。中央巡視組在對(duì)環(huán)保部工作反饋的巡視意見(jiàn)中，也非常關(guān)注與市場(chǎng)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，比如‘紅頂中介’問(wèn)題，行政和市場(chǎng)關(guān)系沒(méi)理順而導(dǎo)致的利益輸送問(wèn)題等都與市場(chǎng)機(jī)制相關(guān)聯(lián)。目前我們對(duì)行政管理一元機(jī)制研究較多，制度也較完善，但是對(duì)于另一元機(jī)制，即市場(chǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制，研究還不夠，仍存在許多問(wèn)題，需要逐步完善。”周珂強(qiáng)調(diào)。
第三方治理或成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)
近年來(lái)，主要依靠“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則進(jìn)行環(huán)境污染治理的方式，在日益復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題面前顯得乏力，因此，“污染企業(yè)付費(fèi)、專(zhuān)業(yè)化治理”的第三方治理模式被寄予了厚望。周珂認(rèn)為，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，主要是針對(duì)企業(yè)的污染行為，而且是針對(duì)著那些排污且有治理能力的企業(yè)，提出的原則性要求。從上世紀(jì)70年代后期，我國(guó)的《環(huán)保法》開(kāi)始試行，多沿用這種方式。隨著環(huán)境問(wèn)題的日益深化，后來(lái)用“誰(shuí)排污，誰(shuí)付費(fèi)”來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上污染者付費(fèi)和污染者治理是延續(xù)的關(guān)系，由以前的排污者通過(guò)自己行動(dòng)來(lái)治理污染，改為通過(guò)付費(fèi)對(duì)自己的污染行為買(mǎi)單，催生了第三方治理，即排污者通過(guò)付費(fèi)委托其他人進(jìn)行治理。
周珂指出，新修訂的《環(huán)保法》，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的提法叫“損害擔(dān)責(zé)”，這項(xiàng)原則與“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，以及污染者付費(fèi)存在著聯(lián)系。他強(qiáng)調(diào)，排放污染物必然對(duì)環(huán)境造成損害，而對(duì)這種“損害擔(dān)責(zé)”是各種各樣的責(zé)任，排污者可以親自去治理，也可以付費(fèi)，委托第三方來(lái)治理。
“在污染者付費(fèi)這種治理方式提出之后，國(guó)內(nèi)的第三方治理行為，都已經(jīng)開(kāi)始了，例如，城市污水集中處理、能源合同管理，以及開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)等等，這些都帶有第三方治理的功能。當(dāng)然多以試點(diǎn)性質(zhì)為主，還沒(méi)有完全把第三方治理作為成型的、完整的法律制度推行開(kāi)，但是經(jīng)過(guò)試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是非常成功的，因此國(guó)家對(duì)第三方治理也有了信心，所以才出臺(tái)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》。”周珂說(shuō)。
“新常態(tài)”提出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)動(dòng)力，需要一種變革，這種變革也為綠色經(jīng)濟(jì)指出了方向，或者是機(jī)遇。“當(dāng)前‘新常態(tài)’下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都會(huì)使環(huán)保產(chǎn)業(yè)有比較好的發(fā)展，尤其是第三方治理也會(huì)給環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)廣闊的前景空間，而在這個(gè)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)可能出現(xiàn)在這里。第三方治理，這種專(zhuān)業(yè)化的治理，會(huì)使環(huán)保產(chǎn)業(yè)更具規(guī)模，環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身會(huì)創(chuàng)造新的財(cái)富，增加新的就業(yè)，解決現(xiàn)在就業(yè)困難問(wèn)題。”周珂表示。
