中國(guó)正啃最硬一塊“三公”骨頭：公車(chē)改革
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前后波折20年后，中國(guó)公車(chē)改革的“臨門(mén)一腳”由兩個(gè)重磅方案踢出。
7月16日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》向社會(huì)公布，其中的一系列改革方案，如取消一般公務(wù)用車(chē)等，因?yàn)榱Χ却笄抑敝脯F(xiàn)實(shí)弊端，甫一推出，廣受贊譽(yù)。
“自下而上的社會(huì)共識(shí)，終于有了自上而下的頂層設(shè)計(jì)。”在接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)，長(zhǎng)期關(guān)注公車(chē)改革的北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅，這樣評(píng)價(jià)此次公車(chē)改革方案。眾多受訪(fǎng)專(zhuān)家均認(rèn)為，此次公車(chē)改革，將“啃掉”一塊硬骨頭，推進(jìn)全面深改。
頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)改革決心
自上而下的頂層設(shè)計(jì)，是此次公車(chē)改革的鮮明特征。新方案以中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的形式，讓各界呼喚多年的公車(chē)改革正式進(jìn)入了“快車(chē)道”，從中央到地方，概莫能外。
取消、補(bǔ)貼和拍賣(mài)，三個(gè)關(guān)鍵詞體現(xiàn)了此次公車(chē)改革的特點(diǎn)。
“取消”的范圍極廣。按照新方案，我國(guó)將取消副部級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部用車(chē)，取消一般公務(wù)用車(chē)。
“補(bǔ)貼”則簡(jiǎn)單而直接，普通公務(wù)出行將由公務(wù)人員自行選擇社會(huì)化的方式，并適當(dāng)發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼——司局級(jí)每月補(bǔ)貼1300元、處級(jí)800元、科級(jí)及以下500元。另外，地方不得高于中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的130%，邊疆少數(shù)民族地區(qū)和其他邊遠(yuǎn)地區(qū)不得高于中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的150%。
“拍賣(mài)”則針對(duì)所有取消的車(chē)輛。按照方案，需要公開(kāi)招標(biāo)評(píng)估拍賣(mài)機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，收入扣除有關(guān)稅費(fèi)后全部上繳國(guó)庫(kù)。今年年底前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)需要取消并拍賣(mài)5000輛公車(chē)。
這一方案影響面極廣，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)在編在崗司局級(jí)及以下工作人員，地方地廳級(jí)及以下工作人員，以及為數(shù)不小的司勤人員，都在可能受影響的范圍之內(nèi)。
“既可以降低行政成本，也可以提高政府形象。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家告訴記者，過(guò)去的公車(chē)腐敗等問(wèn)題，在群眾中影響很壞，如果此次改革成功，也將提升政府的公信力。
公車(chē)改革還將大幅度削減財(cái)政支出。曾參與過(guò)公車(chē)改革方案討論的竹立家估計(jì)，如果方案的實(shí)施順利，將會(huì)減少30%至50%的財(cái)政支出。這一結(jié)論得到了全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的認(rèn)同。
隨著改革方案應(yīng)聲落地的，是中央和國(guó)家機(jī)關(guān)要在5個(gè)半月內(nèi)就完成改革，地方黨政機(jī)關(guān)要在2015年底前完成改革。這一覆蓋范圍極廣的方案還要求，在2到3年之內(nèi)，完成包括事業(yè)單位、國(guó)企和國(guó)有金融企業(yè)的改革。
“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。”在接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)，賈康表示，“一個(gè)實(shí)際進(jìn)步勝過(guò)一打綱領(lǐng)。”
歷經(jīng)波折，積累20年改革經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上，公車(chē)改革這一“自下而上的社會(huì)共識(shí)”，經(jīng)歷了各界的長(zhǎng)期呼吁，以及各地前后多年的試點(diǎn)。在受訪(fǎng)專(zhuān)家看來(lái)，正是各地的試點(diǎn)，促成了今天比較成熟、完備的方案。
從1994年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備和使用管理的規(guī)定》至今，車(chē)改已經(jīng)有了至少20年的歷程，在這一過(guò)程中，多次改革，多次擱淺，亦多次突破。
自1994年以來(lái)，關(guān)于公車(chē)改革引人注目的措施就層出不窮。
1997年，廣東省就開(kāi)始公車(chē)改革試點(diǎn)；1998年，國(guó)家啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)的車(chē)改試點(diǎn)，并在浙江、江蘇、北京、湖南、重慶等地試點(diǎn)；2004年前后出現(xiàn)了全國(guó)性的公車(chē)改革高峰，北京、廣東等地試點(diǎn)公車(chē)貨幣化改革；2010年3月，針對(duì)公車(chē)改革遭遇的難題，民革中央提交了《如何破解公車(chē)改革之困局》的提案，建議廳級(jí)以下官員全部取消專(zhuān)車(chē)；2011年11月19日，工業(yè)和信息化部等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步降低黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的采購(gòu)價(jià)格；同年11月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，管理?xiàng)l例規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)公務(wù)用車(chē)社會(huì)化改革”。
即使是此次出臺(tái)的貨幣化解決方案，地方上也早有試點(diǎn)。此前，杭州出臺(tái)了共分九檔的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，正局級(jí)2990元/月，正處級(jí)1600元/月，科員、辦事員及其他人員350元/月；溫州市則從正縣實(shí)職到科員、辦事員，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)自3100元到300元不等。
然而，一方面是從中央到地方形形色色的改革方案，一方面卻是節(jié)節(jié)攀升的公車(chē)消費(fèi)，甚至一度被詬病為“變相福利”——在部分地區(qū)出現(xiàn)了車(chē)越改越多，與車(chē)有關(guān)的補(bǔ)貼等福利增加的局面。僅2013年中央行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費(fèi)合計(jì)70.15億元的支出中，公務(wù)用車(chē)購(gòu)置、運(yùn)行費(fèi)就高達(dá)42億元，占全部“三公”經(jīng)費(fèi)約六成。
而在2013年9月，習(xí)近平總書(shū)記參加河北省委常委班子專(zhuān)題民主生活會(huì)時(shí)，河北省常務(wù)副省長(zhǎng)楊崇勇曾坦言，2012年該省本級(jí)“三公”預(yù)算是2.53億元，到第二年春決算時(shí)卻增至6.6億元，其中公車(chē)費(fèi)用達(dá)到4.5億元。
“來(lái)自地方的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于公車(chē)改革有重大的促進(jìn)作用。”竹立家表示。
啃硬骨頭，示范全面深改期
“一顆石子投到池塘中去，會(huì)產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，公車(chē)改革同樣如此。”在王錫鋅等專(zhuān)家看來(lái)，公車(chē)改革的作用并不僅限于表面。在全面深化改革的關(guān)鍵階段，公車(chē)改革的有力推行，會(huì)產(chǎn)生更深遠(yuǎn)的影響。
在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，公車(chē)問(wèn)題僅在“健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”中出現(xiàn)，但賈康認(rèn)為，跟公車(chē)?yán)壴谝黄鸬拇觯约耙虼硕a(chǎn)生的官本位思想，都是公車(chē)改革將解決的問(wèn)題。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn)，他對(duì)記者表示，公車(chē)改革本質(zhì)上是要改變職務(wù)和待遇聯(lián)系在一起的狀況，從供給制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。雖然公車(chē)改革在整個(gè)公共政策、公共管理體系改革中不能算是一個(gè)重大的體制性問(wèn)題，但是因?yàn)橹苯由婕啊叭苯?jīng)費(fèi)，所以社會(huì)各方面關(guān)注度很高。
此前，有全國(guó)政協(xié)委員在兩會(huì)上公布了關(guān)于公車(chē)私用情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在一些地方出現(xiàn)了三個(gè)“三分之一”的情況——公務(wù)車(chē)公用占三分之一，干部私用占三分之一，司機(jī)私用占三分之一。與此相對(duì)應(yīng)的是，平均每輛公車(chē)的年消費(fèi)額達(dá)到8萬(wàn)至10萬(wàn)元，遠(yuǎn)超社會(huì)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的消費(fèi)額，而龐大的司勤人員也需要不小的支出。
“正因?yàn)楣?chē)改革把這么多年不敢動(dòng)的問(wèn)題都動(dòng)了，啃了真正的硬骨頭，所以對(duì)于需要大量啃硬骨頭的全面深改期來(lái)說(shuō)，它有著強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，能有效提升政府的公信力。”賈康如是表示。
事實(shí)上，改變公車(chē)“特權(quán)車(chē)”的面貌，遏制“車(chē)輪上的腐敗”，是自中央八項(xiàng)規(guī)定以來(lái)，從中央到地方都在持續(xù)推動(dòng)的。無(wú)論是在公務(wù)用車(chē)上安裝GPS定位系統(tǒng)，還是取消象征特權(quán)的“O”牌車(chē)，以及將越野車(chē)等公開(kāi)拍賣(mài)，都引起輿論的廣泛關(guān)注。
在專(zhuān)家看來(lái)，可操作性強(qiáng)，同樣是此次啃硬骨頭給全面深改的啟示。無(wú)論是允許地方上浮的補(bǔ)貼金額，還是中央與地方改革期限的1年時(shí)間差，都充分考慮到了在地方上改革的難度。
公車(chē)改革能否順利進(jìn)行，也與全面深化改革時(shí)期的作風(fēng)建設(shè)緊密相關(guān)。
在王錫鋅看來(lái)，十八大以來(lái)中央不斷強(qiáng)調(diào)節(jié)約以及對(duì)公共財(cái)政合理化的使用，是此次公車(chē)改革的大背景。竹立家也認(rèn)為，當(dāng)下的政治氛圍和環(huán)境非常有利于公車(chē)改革，中央八項(xiàng)規(guī)定、反四風(fēng)和反腐敗等，對(duì)于公車(chē)改革的順利進(jìn)行，都有很大幫助。
“如果有人懷疑中央這次車(chē)改的決心，不妨看看八項(xiàng)規(guī)定，出臺(tái)的時(shí)候同樣有人擔(dān)心能不能落實(shí)、能不能持久，結(jié)果八項(xiàng)規(guī)定不但持續(xù)了下來(lái)，還取得了很大的效果。”王錫鋅表示。
廣受贊譽(yù)，未來(lái)仍須破阻力
廣東清遠(yuǎn)市的一位副局長(zhǎng)，最近去駕校報(bào)了個(gè)名，年屆半百的他，即將成為“考證一族”；安徽滁州市的一位領(lǐng)導(dǎo)干部，最近開(kāi)始計(jì)劃買(mǎi)私家車(chē)，他的駕照，也是最近兩年才考的……公車(chē)改革大幕拉起，不少公務(wù)員已順改革之勢(shì)而動(dòng)。
“對(duì)民意的有效回應(yīng)。”王錫鋅這樣形容公車(chē)改革的直接意義，改革會(huì)自然地拉近官員與群眾間的距離。
與個(gè)體的選擇相似，不少省份也第一時(shí)間開(kāi)始了公車(chē)改革的工作。例如，江蘇、內(nèi)蒙古、山東等省區(qū)明確表示改革已開(kāi)始，湖北更是成立了“公車(chē)改革辦”，且選擇了一些地區(qū)試點(diǎn)改革。
而在山東，7月23日，公車(chē)改革方案發(fā)布后一周，棗莊市的103輛公務(wù)用車(chē)就在網(wǎng)上進(jìn)行了公開(kāi)拍賣(mài)，整個(gè)過(guò)程在5個(gè)網(wǎng)絡(luò)拍賣(mài)大廳進(jìn)行，全部借助網(wǎng)絡(luò)完成，拍賣(mài)所得將全部用于民生。
盡管與中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的改革期限有著1年的時(shí)間差，但在專(zhuān)家看來(lái)，地方上的車(chē)改并不輕松，車(chē)改的主要難題也在于能否在地方上落實(shí)到位。竹立家認(rèn)為，地方上必須立即籌備，才有可能按時(shí)完成目標(biāo)。
中國(guó)的公車(chē)改革也引起了不少外媒的稱(chēng)贊。新加坡《聯(lián)合早報(bào)》認(rèn)為，此次的改革方案提出了明確的改革目標(biāo)和時(shí)間表，凸顯出官方的決心；路透社評(píng)論稱(chēng)，公車(chē)改革措施展示了中國(guó)政府粉碎浪費(fèi)納稅人錢(qián)財(cái)以及以職謀私行為的決心；福克斯新聞則指出，中國(guó)進(jìn)行公車(chē)改革有利于節(jié)約行政開(kāi)支，降低行政成本。
值得注意的是，由于公車(chē)改革的呼聲強(qiáng)烈，所以不少中央部委和省份“提前行動(dòng)”了。
在近日公布的2014年財(cái)政預(yù)算中，有至少12個(gè)部委明確表示，2014年“公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)”為零，即不會(huì)買(mǎi)車(chē)。而按照時(shí)間表來(lái)看，這一預(yù)算在今年年初就已審批通過(guò)，彼時(shí)方案尚未出臺(tái)，所以有專(zhuān)家認(rèn)為，公車(chē)改革的結(jié)果在明年的預(yù)算上將體現(xiàn)得更為明顯。
而在今年3月，北京市100個(gè)市級(jí)部門(mén)公布的2014年預(yù)算中，九成以上公示部門(mén)的公車(chē)預(yù)算同樣均為零。
盡管來(lái)勢(shì)洶涌，但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這個(gè)公車(chē)改革方案，在執(zhí)行上還需要下許多功夫。賈康認(rèn)為，方案的出臺(tái)不代表大功告成，下一步如何跟蹤、如何深化，都需要認(rèn)真研究，現(xiàn)在需要的是盡快開(kāi)始做。
王錫鋅則擔(dān)心，有的地方對(duì)于這么徹底的公車(chē)改革尚未做好心理準(zhǔn)備，有可能會(huì)以強(qiáng)調(diào)地方需要等理由抵觸，導(dǎo)致落實(shí)的效果打折扣。鑒于此，他建議，落實(shí)時(shí)一定要有公開(kāi)的社會(huì)通報(bào)機(jī)制，保證落實(shí)的權(quán)威性。
“自上而下的中央督查，以及自下而上的民眾和媒體的監(jiān)督，將是確保效果的關(guān)鍵。”王錫鋅表示。(記者 劉少華)
車(chē)改一周 問(wèn)題待解
7月16日，中央祭出“史上最嚴(yán)公車(chē)改革令”。這次改革從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)率先改起，逐步推廣到地方，明確了具體車(chē)補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，制定了改革時(shí)間表，向社會(huì)立了“軍令狀”。對(duì)于這次改革，輿論普遍“點(diǎn)贊”，認(rèn)為有誠(chéng)意，更有操作性。
“改革令”公布已經(jīng)一周，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)都已經(jīng)開(kāi)始趕著今年年底的截止日期，研究制定各自的車(chē)改方案。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，大部分領(lǐng)導(dǎo)的公車(chē)都會(huì)取消。從坐享專(zhuān)車(chē)，到開(kāi)著私家車(chē)、擠公交地鐵上班，這段適應(yīng)期也只有一年半。
回首20年的車(chē)改歷史，差不多每年都在出臺(tái)各類(lèi)對(duì)公車(chē)改革的意見(jiàn)、規(guī)定，但公車(chē)的隊(duì)伍依然不斷膨脹。有媒體用標(biāo)題：《車(chē)改二十年，今日終破冰》，歷時(shí)20年的車(chē)改拉鋸戰(zhàn)，終于看到了勝利的曙光。
不過(guò)，我們也應(yīng)該清醒，改革只是破冰，從各地車(chē)改透露出的各類(lèi)問(wèn)題依然待解。
比如，關(guān)于最多保留5輛公車(chē)的問(wèn)題，是大小單位都“一刀切”？還是有所區(qū)別？每個(gè)單位的公務(wù)活動(dòng)頻率并不均勻，有些部門(mén)事務(wù)繁多，有些部門(mén)相對(duì)輕松，有限的公車(chē)使用率并不相同，如何讓每輛公車(chē)發(fā)揮更充分的效用？
又比如，車(chē)改方案中規(guī)定，年底要拍賣(mài)5000輛公車(chē)，這5000輛公車(chē)是需要第三方機(jī)構(gòu)估價(jià)上拍，向社會(huì)開(kāi)放拍賣(mài)的。拍賣(mài)在地方車(chē)改的時(shí)候，就有試點(diǎn)。2012年溫州車(chē)改，對(duì)215輛公車(chē)進(jìn)行拍賣(mài)，價(jià)格卻低得出奇，雖然政府有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)每輛車(chē)的起拍價(jià)已經(jīng)經(jīng)過(guò)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估。215輛車(chē)的起拍價(jià)平均是3萬(wàn)元，成交價(jià)是平均5萬(wàn)元。最低的一輛車(chē)5000元，最高的一輛越野車(chē)是17萬(wàn)元，令人瞠目結(jié)舌。因此，涉及到這部分國(guó)有資產(chǎn)的變現(xiàn)，其間如何保證公開(kāi)透明，防止國(guó)有資產(chǎn)賤賣(mài)給關(guān)系戶(hù)？
其次，除去5000輛上拍的公車(chē)，其他多余的公車(chē)如何處理？這也是個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
從地方車(chē)改的經(jīng)驗(yàn)看，所謂公車(chē)使用的社會(huì)化，容易變成“內(nèi)部循環(huán)”。有些地方就統(tǒng)一成立一個(gè)國(guó)營(yíng)的租車(chē)公司，以象征性的價(jià)格把多余的公車(chē)賣(mài)給公司，讓這個(gè)公司負(fù)責(zé)所有機(jī)關(guān)的公車(chē)租用服務(wù)。這個(gè)吃“公家糧”的租車(chē)公司因?yàn)橛泄潭ǖ目蛻?hù)，高枕無(wú)憂(yōu)，既不需要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也沒(méi)有營(yíng)收壓力。這樣的車(chē)改把公車(chē)統(tǒng)一調(diào)配，的確提高了利用效率，但財(cái)政從左口袋掏到了右口袋，這是不是變相的“內(nèi)部循環(huán)”，有違社會(huì)化的要求？
這些從地方車(chē)改中冒出的問(wèn)題有的是技術(shù)性的，有的則是體制性的。隨著車(chē)改的深入推進(jìn)，更多的利益會(huì)被觸動(dòng)，困難也會(huì)更多。好在一年多的黨內(nèi)反腐和整風(fēng)中，我們看到了中央對(duì)痼疾的整改決心，老百姓也對(duì)改革給予了更多的期待和支持。
先賢孫子說(shuō)，“上下同欲者勝”。上下一心，這是我們推進(jìn)諸如車(chē)改等各類(lèi)改革最大的保證。(張遠(yuǎn)晴)