我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)路徑的變革
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變“松散參與”為“社團(tuán)參與”
我國(guó)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的解決往往表現(xiàn)出“政府依賴(lài)性”,而普通個(gè)體在抗衡高度組織化的公權(quán)力時(shí)訴求成功的幾率微乎其微,且個(gè)體面對(duì)權(quán)利受侵害,在與政府交涉過(guò)程中極有可能將矛盾表面化,演變?yōu)閱渭儗?duì)立的暴力抗?fàn)?失去協(xié)商、談判的可能性。與國(guó)外的公眾參與模式相比,缺乏組織化依托是我國(guó)公眾參與面臨的突出問(wèn)題。
社團(tuán)是溝通政府與公民之間一座重要橋梁,社團(tuán)在利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)當(dāng)中,推進(jìn)了政府與公眾的合作。因此,必須創(chuàng)造出超越個(gè)體行為的社會(huì)組織和制度條件,變“松散參與”為“社團(tuán)參與”,促使公眾切實(shí)參與環(huán)保活動(dòng)以維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。首先,從制度上支持環(huán)保社團(tuán)成立。降低環(huán)保社團(tuán)的準(zhǔn)入門(mén)檻,放寬環(huán)保社團(tuán)的核準(zhǔn)登記條件,對(duì)不參與商業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)保社團(tuán)組織實(shí)行備案制度,為環(huán)保社團(tuán)創(chuàng)設(shè)一個(gè)寬松的制度環(huán)境。其次,政府與環(huán)保非政府組織應(yīng)該成為合作伙伴關(guān)系。第三,建立環(huán)保非政府組織咨詢(xún)制度。該制度能夠:減少政府與公眾之間的沖突,導(dǎo)致更好的環(huán)境決策；使環(huán)境保護(hù)投入的長(zhǎng)期成本最小化；建立政府與利害關(guān)系人之間的相互信任；強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)的能力,同時(shí)也是民主的組成部分。
變“無(wú)為參與”為“專(zhuān)業(yè)參與”
我國(guó)公眾參與能力不高,尤其專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性知識(shí)的缺乏是當(dāng)前制約公眾參與環(huán)保的重要瓶頸。雖然有相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家參與,但并不是真正意義上的公眾參與,他們提供的僅僅是技術(shù)層面的支持,而不是社會(huì)各方利益的代表。由于公眾參與能力不夠,導(dǎo)致一些政府和企業(yè)對(duì)公眾訴求的表面重視和實(shí)際敷衍。
我國(guó)有必要建立公眾參與的專(zhuān)家支持系統(tǒng),通過(guò)將政府的專(zhuān)家支持系統(tǒng)與社會(huì)共享的方式鼓勵(lì)環(huán)境專(zhuān)家為公眾參與環(huán)保提供服務(wù),并逐步建立公眾參與的專(zhuān)家支持系統(tǒng)。同時(shí),也要發(fā)揮環(huán)保組織的專(zhuān)業(yè)性來(lái)提高公眾參與能力。
變“單一救濟(jì)”為“多元救濟(jì)”
我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法的第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有環(huán)境保護(hù)的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。在訴訟法上,“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的配套制度,不利于實(shí)踐操作。
我國(guó)應(yīng)該建立多元化的事后救濟(jì)機(jī)制:首先,建立環(huán)境公益訴訟制度。我國(guó)新修訂的民事訴訟法第55條的公益訴訟只提到了環(huán)保訴訟和消費(fèi)者訴訟,表明我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟的可訴范圍限制在污染環(huán)境的行為,而且只能是環(huán)境民事公益訴訟。筆者建議在作為環(huán)境法體系中的綜合性基本法——環(huán)境保護(hù)法修改的時(shí)候,直接擴(kuò)大訴訟主體資格,超越原告“有直接利害關(guān)系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制,使更多的、具備訴訟能力的公民、團(tuán)體以及國(guó)家機(jī)關(guān)能夠有資格提起環(huán)境公益訴訟,這樣更有利于對(duì)受害者權(quán)利的保護(hù)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。其次,發(fā)揮傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)公眾救濟(jì)參與方式的優(yōu)勢(shì)。在環(huán)境保護(hù)的公眾救濟(jì)參與中,傳統(tǒng)的行政復(fù)議制度、調(diào)解制度以及人民陪審員制度等,仍然具有重要作用。行政復(fù)議的范圍比行政訴訟要寬,它可以對(duì)某些抽象行政行為提出復(fù)議要求,同時(shí)環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保計(jì)劃等可在復(fù)議之列；調(diào)解制度的價(jià)值可以使特定公民、環(huán)保團(tuán)體等參與環(huán)境污染或破壞糾紛的調(diào)解工作；人民陪審員制度可以吸收具備環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人參與環(huán)境糾紛案件的審理,以獲得更好的司法效果和社會(huì)效果。第三,信訪(fǎng)法制化。信訪(fǎng)制度以及以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)約談制度等等,都是部分公眾反映利益訴求、政府傾聽(tīng)民意的方式。但現(xiàn)實(shí)中也存在著“信訪(fǎng)不信法”等諸多問(wèn)題,需要通過(guò)行政法規(guī)的方式將信訪(fǎng)活動(dòng)確立為一項(xiàng)法制化、程序化的常規(guī)渠道。
