2014年如何實(shí)施合理的預(yù)算制度和轉(zhuǎn)移支付制度？
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2014年政府工作報(bào)告解讀????? ?學(xué)習(xí)問(wèn)答
一、關(guān)于實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度
預(yù)算體制是國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財(cái)政管理的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。近年來(lái)，隨著部門(mén)預(yù)算管理改革深入推進(jìn)，九十多個(gè)部門(mén)公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算決算逐步對(duì)社會(huì)公開(kāi)，我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得了積極進(jìn)展。但要看到，我國(guó)預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開(kāi)透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。改革預(yù)算管理制度，是深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要突破口。
推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，今年的重點(diǎn)是：（1）實(shí)行全口徑預(yù)算管理。即所有的政府收支都要納入預(yù)算管理，這是健全預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。近年來(lái)，政府收支以不同形式全部納入預(yù)算，同時(shí)科學(xué)界定公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍和口徑，基本實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算。要繼續(xù)推動(dòng)建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。明確公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的支出范圍和重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)。建立將政府性基金中應(yīng)統(tǒng)籌使用資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的機(jī)制。進(jìn)一步加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的力度，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好資金結(jié)余的保值增值工作，在精算平衡的基礎(chǔ)上研究社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性問(wèn)題。（2）推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政。要深入推進(jìn)政府和部門(mén)預(yù)算決算公開(kāi)。細(xì)化公開(kāi)項(xiàng)目，政府預(yù)決算要逐步公開(kāi)到支出功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開(kāi)到具體項(xiàng)目。中央和地方所有使用財(cái)政撥款的部門(mén)均應(yīng)公開(kāi)本部門(mén)預(yù)決算。所有財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”都要公開(kāi)，讓群眾看明白、能監(jiān)督。（3）改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀(guān)上容易帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，為了完成收入任務(wù)，可能收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，完成收入任務(wù)后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。既不利于依法治稅，也會(huì)影響政府逆周期調(diào)控政策效果。審核預(yù)算的重點(diǎn)應(yīng)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，弱化對(duì)收入預(yù)算的考核，促進(jìn)稅收依法征管。（4）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央公共財(cái)政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后可分年彌補(bǔ)。預(yù)算執(zhí)行中若出現(xiàn)超收，原則上用于消減赤字、化解政府債務(wù)、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、消減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大審定的國(guó)債余額內(nèi)發(fā)債平衡。預(yù)算執(zhí)行中原則上不出臺(tái)新的增支政策。地方財(cái)政預(yù)算不能編列赤字，執(zhí)行中如果出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或消減支出解決；如需發(fā)行短期債平衡當(dāng)年赤字，需通過(guò)規(guī)范辦法給予授權(quán)，并在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。為確保財(cái)政的可持續(xù)，全國(guó)年度總赤字規(guī)模應(yīng)設(shè)置一定的警戒線(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，應(yīng)抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。（5）清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制。目前與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出，涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等7類(lèi)。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為上述領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，也是造成專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、預(yù)算管理無(wú)法全面公開(kāi)、資金投入重復(fù)低效的重要原因。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要實(shí)事求是地推進(jìn)清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以?xún)?yōu)先安排，確保有關(guān)事業(yè)發(fā)展的正常投入。
二、關(guān)于完善轉(zhuǎn)移支付制度
分稅制實(shí)行以后，為了平衡地區(qū)間財(cái)力差距，我國(guó)逐步建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度，但由于地區(qū)之間差距懸殊，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，項(xiàng)目繁雜，規(guī)模過(guò)大，資金分散，配套過(guò)多，轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善。中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付制度分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類(lèi)型。前者主要是解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，后者主要解決外部性、中央地方共同支出責(zé)任以及實(shí)現(xiàn)中央特定目標(biāo)等問(wèn)題。改革的任務(wù)主要是：（1）完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)減收增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。（2）清理整合規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，清理壓縮、歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，今年要將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目數(shù)由2013年的220個(gè)減少到150個(gè)左右，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)保留的專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)清理專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，避免專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化傾向。（3）完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。目前中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助只分到省一級(jí)，大部分資金需求卻在市縣級(jí)，必須進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，建立省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付分配體系。促進(jìn)省級(jí)政府加大對(duì)下一般轉(zhuǎn)移支付力度，逐步形成合力的縱向與橫向財(cái)力布局，提高基層政府行使職能的財(cái)力保障制度。（4）建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、法制化。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)效果進(jìn)行評(píng)估。由于轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到國(guó)家財(cái)力在各級(jí)政府間流動(dòng)，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的再分配形式，世界各國(guó)都很重視轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化和法制化。十分必要對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容以法律形式加以規(guī)范，賦予這項(xiàng)制度的法律權(quán)威性，保障其正常運(yùn)行，克服隨意性，以提高政府整體公共服務(wù)水平。（向東）（來(lái)源：國(guó)研室）