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2013年11月08日11:32 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

十八屆三中全會(huì)前夕，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體頻繁落腳基層調(diào)研，被媒體解讀為釋放改革公平正義的信號(hào)。此前，中央政治局常委研究全面深化改革的會(huì)議時(shí)，也提出改革目標(biāo)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

未來(lái)十年如何改革？有專(zhuān)家建議，土地改革、戶(hù)籍改革等要素市場(chǎng)的改革，以及城鎮(zhèn)化的改革都是重點(diǎn)。

10月21日，李克強(qiáng)應(yīng)邀在工會(huì)全國(guó)代表大會(huì)上作經(jīng)濟(jì)形勢(shì)報(bào)告，對(duì)目前外界所提“52%的城鎮(zhèn)化率”，李克強(qiáng)指出，這實(shí)為加上(城市)半年及以上常住人口數(shù)字，實(shí)際戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率不到35%。“和發(fā)達(dá)國(guó)家比，和同水平的發(fā)展中國(guó)家比，我們還低了不少”。

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)內(nèi)需“最大潛力”，也是“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的重要內(nèi)容之一。新型城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。以新型城鎮(zhèn)化為核心的戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等領(lǐng)域的配套性改革，雖已經(jīng)陸續(xù)推行，但仍處于起步階段。

農(nóng)民工多面臨“半城鎮(zhèn)化”

推進(jìn)城鎮(zhèn)化要改變?nèi)说亩Y(jié)構(gòu)。民建中央副主席辜勝阻，11月2日在“第22屆中外管理官產(chǎn)學(xué)懇談會(huì)”上指出，過(guò)去是“農(nóng)民——市民”的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)入城市變成農(nóng)民工，仍然是一種沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化。以人為核心的城鎮(zhèn)化非常重要的是改變這樣一種人的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀。辜勝阻提到，過(guò)去30年，城市面積擴(kuò)大了9.2倍，常住人口城鎮(zhèn)化率增加了2.58倍，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只增加了1.78%。

改變這一現(xiàn)狀，需戶(hù)籍制度的配套改革。

推進(jìn)戶(hù)籍制度改革始于五年前，十七屆三中全會(huì)提出放寬中小城市落戶(hù)條件的具體要求，被視作對(duì)戶(hù)籍制度改革有推動(dòng)作用。中共十八大再次提出加快改革戶(hù)籍制度，促農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但目前，關(guān)于中小城市放寬條件仍無(wú)時(shí)間表。

戶(hù)籍制度改革這塊“硬骨頭”為何難啃？

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱此前接受北京青年報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，戶(hù)籍制度改革遇到的難題之一是地域差異大，人口過(guò)度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。比如北京、上海等特大城市，如果開(kāi)放戶(hù)籍，可能會(huì)增加城市負(fù)擔(dān)。因此戶(hù)籍改革不能“一刀切”，要根據(jù)城市規(guī)模和綜合承受能力進(jìn)行調(diào)整。此外，戶(hù)籍改革并非只是簡(jiǎn)單落實(shí)城市戶(hù)口問(wèn)題，要考慮到就業(yè)等一系列相關(guān)問(wèn)題。

中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，由于公共服務(wù)制度的安排，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度背后是社會(huì)福利的嚴(yán)重差異。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，就要同時(shí)推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，大中小城市公共資源配置的均等化。

戶(hù)籍改革期待時(shí)間表

今年以來(lái)，官方及研究機(jī)構(gòu)多次對(duì)戶(hù)籍與城鎮(zhèn)化改革表態(tài)。

今年3月，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在“2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上”提出，不應(yīng)將農(nóng)民工市民化的難度想得太大。其成本實(shí)際上是政府、企業(yè)和個(gè)人分?jǐn)偟模液芏喑杀緯?huì)在一二十年內(nèi)逐漸攤薄，政府財(cái)力完全可以承受，“最重要的是趕快行動(dòng)起來(lái)”。

今年5月6日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議被視作新一輪戶(hù)籍制度改革的標(biāo)志性事件。會(huì)議提出要推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化、出臺(tái)居住證管理辦法、分類(lèi)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革、完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

各方專(zhuān)家期待，中央政府可能提出改革目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間表。

遲福林認(rèn)為，此前十七屆三中全會(huì)提出的中小城市落戶(hù)放寬，現(xiàn)在“已經(jīng)到了要有時(shí)間表的時(shí)候”。他建議，而到2020年，要初步解決戶(hù)籍制度并軌問(wèn)題。“戶(hù)籍不是警察對(duì)居民管理，而是對(duì)居民的服務(wù)，到時(shí)候全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度，居民可按意愿選擇在農(nóng)村或者城市居住。”

海通證券在一份報(bào)告中指出，戶(hù)籍制度改革將能擴(kuò)大內(nèi)需，如果每年農(nóng)民工市民化(戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率)多提高1%，意味著每年增加1300萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口。

土地改革期待農(nóng)民成產(chǎn)權(quán)主體

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的另外一點(diǎn)，無(wú)法繞開(kāi)土地制度改革。

目前，我國(guó)的土地制度是農(nóng)村土地集體所有和城市土地國(guó)有兩種制度并存。在這樣的情況下，農(nóng)民對(duì)承包土地只有農(nóng)地農(nóng)用下的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。如果農(nóng)村土地想要進(jìn)入市場(chǎng)，必須由政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)此環(huán)節(jié)后，地方政府和用地企業(yè)成為農(nóng)村土地出讓的最大受益者，農(nóng)民則被排除在外。

在參加論壇時(shí)，辜勝阻說(shuō)，土地集約使用和土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須處理好的重大問(wèn)題。保障農(nóng)民在土地改革中的權(quán)利，要讓他們用好抵押權(quán)，能夠用土地?fù)Q股權(quán)，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

遲福林在接受北京青年報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，早在上世紀(jì)90年代，中央立法時(shí)就曾考慮過(guò)，從法律上明確農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，不是簡(jiǎn)單的承包權(quán)。遲福林認(rèn)為，土地制度改革，如果真的使農(nóng)民成為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，這將是中國(guó)最大的一個(gè)制度突破。“農(nóng)民成為土地談判的主體，農(nóng)民才有財(cái)產(chǎn)，不管是用土地加入股份制，還是拿去抵押，或者進(jìn)入流通，農(nóng)民都有收入。”

11月4日至6日，李克強(qiáng)在黑龍江同江、撫遠(yuǎn)、哈爾濱等地考察。考察中，李克強(qiáng)說(shuō)，農(nóng)村改革又到了新的階段，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還得靠改革。要著力創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索股份合作等多種方式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。以此為龍頭，配套推進(jìn)土地管理制度改革，并帶動(dòng)金融和保險(xiǎn)更好地支持服務(wù)農(nóng)業(yè)。

智囊建言

明確戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)與時(shí)間表，建議1-2年內(nèi)剝離戶(hù)籍的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶(hù)籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除個(gè)別大城市外，其他大中城市戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施人口登記制度；5-8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。

——中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院

戶(hù)籍制度改革分類(lèi)推進(jìn)主要有兩種方式：一是縣和大部分地級(jí)市將加快放開(kāi)戶(hù)籍，讓落戶(hù)人員享受公共服務(wù)；二是在大城市推動(dòng)公共服務(wù)由戶(hù)籍人口向常住人口拓展，如上海居住證制度。居住證制度會(huì)逐步在全國(guó)各大城市推行，以逐步過(guò)渡。——海通證券

實(shí)施“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。可設(shè)計(jì)并實(shí)施主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。

起步階段該保障包的內(nèi)容可包括:用名義賬戶(hù)制統(tǒng)一各類(lèi)人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人走，人口跨行政區(qū)流動(dòng)時(shí)補(bǔ)貼由上級(jí)政府承擔(dān)；中央政府對(duì)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實(shí)行按在校生人數(shù)均一定額投入；對(duì)全國(guó)低保對(duì)象按人頭實(shí)行均一定額補(bǔ)貼。

這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障卡中，全體人民均可享受。社會(huì)保障卡具有補(bǔ)貼結(jié)算功能，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的可攜帶。

這樣就可形成與原有戶(hù)籍制度雙軌并行的新社會(huì)保障制度，隨著時(shí)間推移逐步擴(kuò)展內(nèi)容、提高水平，并最終取代戶(hù)籍制度。

——國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“383”方案

文/本報(bào)記者　鄒春霞

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